Quale futuro per le politiche di sviluppo rurale post 2013?

1. OBIETTIVO DEL DOCUMENTO

Negli ultimi mesi si è assistito ad una intensificazione delle prese di posizione e del dibattito sulla riforma delle politiche comunitarie. Questo processo ha riguardato ovviamente anche la riforma della PAC.

A fronte del dibattito europeo e delle iniziative in atto nel semestre di Presidenza UE da parte della Spagna, questo documento intende fornire alcuni spunti di riflessione sulla posizione italiana intorno al futuro della politica si sviluppo rurale. Questa riflessione potrà costituire la base per un ampio dibattito con le principali componenti economiche e sociali che gravitano intorno al futuro dello sviluppo rurale.

In aggiunta, questo documento intende fornire uno specifico contributo al dibattito in corso, in primo luogo cercando di concentrare il focus della discussione su quegli aspetti dello sviluppo rurale che richiedono un ripensamento e un’azione di riforma.

Il documento, infatti, parte dalla convinzione che, indipendentemente dalla futura architettura della PAC, gli interventi che finora sono stati raggruppati nel cosiddetto secondo pilastro rivestono una importanza cruciale per orientare lo sviluppo dell’agricoltura e, più in generale, delle aree rurali. Pertanto occorre porre l’attenzione su quali modifiche siano necessarie per:

– – –

chiarire maggiormente gli obiettivi della politica di sviluppo rurale; rafforzare l’efficacia degli strumenti; migliorare l’efficienza del funzionamento delle politiche in questione.

L’esperienza condotta sinora in Italia, anche da parte delle diverse Regioni, consente di disporre di un bagaglio di conoscenze e di informazioni tali da consentire una serie di proposte rivolte soprattutto al futuro periodo di programmazione. Anche l’intensa attività condotta sinora nell’ambito della Rete Rurale Nazionale offre un prezioso punto di osservazione sui limiti e sulle potenzialità dell’impianto delle politiche in atto.

Il presente documento parte da una visione di quelli che devono essere i principi guida di una possibile riforma, per poi entrare nel merito e sviluppare le implicazioni che ciascun principio guida comporta nella definizione di proposte di riforma. Il documento volutamente non affronta il tema delle risorse finanziarie per lo sviluppo rurale, nella convinzione che tale questione debba essere preceduta da un esame degli obiettivi e dei contenuti delle politiche.

2. ALCUNI PRINCIPI GUIDA PER LA RIFORMA DELLO SVILUPPO RURALE

Il rafforzamento del secondo pilastro. Il secondo pilastro ha registrato nel tempo un’evoluzione costante, caratterizzata da una dotazione di risorse sempre maggiore e, nel contempo, dall’emergere di funzioni aggiuntive. Queste funzioni non sempre si sono rilevate coerenti con il ruolo delle politiche di sviluppo rurale, in quanto sono state aggiunte in alcuni casi interpretando il secondo pilastro come una sorta di “contenitore” di intereventi in precedenza attuati con il primo pilastro. Un rafforzamento, dunque, va condotto, ma all’interno di un quadro organico e coerente di funzioni, anche in linea con le grandi sfide che l’agricoltura e il mondo rurale devono affrontare in questo secolo. Un rafforzamento che implichi, oltre che un’adeguata dotazione finanziaria, soprattutto un migliore coordinamento delle funzioni e degli strumenti di intervento, sia all’interno della PAC, sia con le altre politiche comunitarie (prima fra tutte con la politica di coesione). Un rafforzamento, infine, che esalti nel secondo pilastro la funzione di stimolo ai cambiamenti strutturali nelle economie e nelle società rurali, anche in considerazione dei cambiamenti che riguarderanno il primo pilastro.

Obiettivi più chiari e centrati sulle grandi sfide. La politica di sviluppo rurale deve operare seguendo obiettivi chiari e centrati sulle sfide che, anche a seguito dell’Health Check, rappresentano oggi un terreno comune per tutte le politiche dell’Unione. La futura riforma deve costituire un’occasione per riflettere su tali sfide, sulla loro capacità di identificare appieno i nuovi bisogni delle popolazioni e delle imprese che operano nelle aree rurali. Le grandi sfide sono indubbiamente legate alle tematiche ambientali, ma non solo. Occorre ricordare che per molti Paesi europei, tra i quali anche l’Italia, la competitività e l’occupazione rimangono ancora sfide da affrontare con mezzi e strumenti adeguati, soprattutto dopo una crisi come quella che sta colpendo l’economia e la società italiana. Inoltre, occorre tener conto, molto di più di quanto fatto sinora, delle potenzialità che l’agricoltura ha di produrre beni pubblici sotto il profilo ambientale e sociale.

Da quest’ultimo punto di vista, in particolare, non bisogna trascurare che accanto alla produzione di beni ambientali e di paesaggio, l’agricoltura può stimolare la produzione di beni pubblici locali e di servizi sociali. Infatti, occorre ricordare che le aree rurali e l’agricoltura non vanno viste come un mondo isolato dal resto dell’economia e che i legami sempre più forti tra aree rurali e aree urbane devono essere adeguatamente considerati. Questi legami non pongono solo nuove problematiche (soprattutto nelle aree rurali, che risentono in modo rilevante di una forte competizione con le aree urbane sull’utilizzazione delle risorse), ma producono anche nuove opportunità per entrambe, da valorizzare nell’impostazione delle politiche pubbliche.

In tutte le aree rurali, inoltre, sono emersi crescenti fabbisogni di intervento nel campo dell’inclusione e dei servizi sociali, della sicurezza e della qualità del lavoro agricolo, del trasferimento dell’innovazione scientifica e tecnologica, fabbisogni che non sono stati adeguatamente considerati dalla strumentazione dei PSR perché non ammissibili nel menu delle misure o perché non presi in carico dalle amministrazioni di settore. Pertanto, andrebbero rese ammissibili all’intervento comunitario e comunque sottolineate come rilevanti negli orientamenti strategici comunitari.

Una concentrazione tematica e territoriale. Uno dei limiti più frequentemente posti all’attenzione nelle valutazioni di impatto delle politiche di sviluppo rurale concerne in particolare la loro dispersione sul territorio e la mancata rispondenza ai bisogni delle strutture e dei territori più bisognosi di supporto finanziario. Questa problematica è stata in parte acuita anche dallo scarso coordinamento, in molti Paesi UE, con le altre politiche comunitarie e nazionali. A questo riguardo, tuttavia, il recente regolamento sullo sviluppo rurale ha offerto una base giuridica per orientare maggiormente la programmazione nazionale e regionale per priorità tematiche e territoriali, nel quadro dei Piani Strategici Nazionali. Questo sforzo, pur lodevole e consistente in alcune Regioni, si presenta in realtà molto eterogeneo in Europa. Occorrerebbe pertanto prevedere un quadro giuridico e degli strumenti più efficaci per assicurare quella concentrazione tematica e territoriale in grado di apportare un grande contributo all’efficacia delle politiche.

Una accentuata semplificazione. Il tema della semplificazione rimane tuttora molto avvertito, non solo tra gli Stati membri, ma anche tra gli operatori del mondo rurale. Già nel corso del Consiglio agricolo del 24 aprile 2009 un folto gruppo di Stati membri1 ha prodotto una serie articolata di proposte concrete per la semplificazione della PAC nel suo complesso. In realtà, si è trattato di una proposta parziale, soprattutto per quel che concerne il 2° pilastro, dove i bisogni di semplificazione sono più estesi di quelli contenuti in quel documento. Sarebbe necessario invece uno sforzo maggiore nelle diverse fasi (programmazione, gestione e implementazione, controllo) che:

a) aumenti le flessibilità del sistema;

b) consenta la definizione di quadro programmatorio nazionale con articolazioni regionali, soprattutto in quei Paesi a forte decentramento regionale;

c) infine, elimini quelle differenze ingiustificate di funzionamento tra fondi che ostacolano una razionale ed efficiente utilizzazione integrata delle politiche comunitarie nel loro complesso (ad es. con le politiche di coesione).

Un rapporto più coordinato con le altre politiche. La separazione tra i Fondi, da un lato, e le frequenti sovrapposizioni con gli interventi del 1° pilastro, dall’altro, rendono necessari un miglior coordinamento e integrazione tra sviluppo rurale e altre politiche comunitarie. Questi aspetti, se non sono affrontati adeguatamente, portano ad una crescente proliferazione di criteri di demarcazione, soluzione quest’ultima che accresce la complessità amministrativa e i costi di gestione delle politiche, senza migliorarne l’efficacia. Sul fronte delle diverse componenti della PAC, è necessaria una razionalizzazione degli interventi a carattere

1 Il Documento 7771/09‐COM (2009) Final è stato proposto da Danimarca, Germania, Estonia, Irlanda, Francia, Lettonia, Lituania, Olanda, Polonia, Finlandia, Svezia e Regno Unito.

strutturale, inclusi quelli che vengono realizzati nell’ambito delle Organizzazioni Comuni di Mercato. Sul fronte delle relazioni con le Politiche di Coesione, invece, vanno trovate delle integrazioni maggiori a livello di programmazione strategica comune, senza stravolgere l’attuale assetto di competenze dei diversi Fondi. In questa logica, non appare assolutamente condivisibile il trasferimento degli Assi 3 e 4 nelle competenze del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, come invece propongono alcuni documenti della precedente Commissione Europea (si veda il Paper di orientamento dell’ex Commissario Pawel Samecki). Una soluzione come quella proposta dal Paper di Samecki si tradurrebbe in una forte penalizzazione a danno soprattutto delle aree rurali più deboli e ridurrebbe l’efficacia della stessa politica agricola comunitaria, che dall’integrazione tra primo e secondo pilastro trae un elemento di forza e di organicità.

Il rafforzamento di monitoraggio e valutazione. Nonostante gli sforzi compiuti nelle diverse programmazioni, che hanno consentito di migliorare il quadro metodologico e il coinvolgimento dei vari attori, l’uso del monitoraggio e della valutazione come strumenti correnti di verifica dello stato delle politiche di sviluppo rurale rimane ancor al di sotto di standard accettabili e comunque molto eterogeneo tra Stati membri e Regioni. Questi sforzi vanno sicuramente proseguiti con maggiore intensità, per far sì che le realizzazione ottenute non vengano meno e la cultura del monitoraggio e della valutazione si rafforzi. Tuttavia vanno operati degli aggiustamenti sotto il profilo degli strumenti metodologici e del sistema di indicatori, in modo tale da concentrare gli sforzi sugli aspetti più significativi del monitoraggio e della valutazione, senza disperdere le scarse risorse umane in una frammentazione di attività di raccolta e definizione di un ampio numero di indicatori.

3. QUALE RAFFORZAMENTO DEL PILASTRO?

Nelle ultime programmazioni le dotazioni finanziarie del 2° pilastro sono state incrementate in modo rilevante, anche grazie al travaso di risorse che si è prodotto a carico del 1° pilastro e alla crescita di funzioni attribuite al secondo pilastro. La recente revisione della PAC, conseguente all’Health Check, ha ulteriormente rafforzato questo processo, introducendo peraltro obiettivi nuovi e talvolta non coerenti con le funzioni dello sviluppo rurale. Si ritiene necessario, prima di procedere a qualsiasi nuovo trasferimento di fondi a vantaggio delle politiche di sviluppo rurale, effettuare una valutazione complessiva che tenga conto:

a) degli obiettivi e delle funzioni da assegnare alla politica di sviluppo rurale;

b) dell’esigenza di riforma del sistema dei pagamenti diretti che, se rispondente a criteri di remunerazione di sevizi ambientali, potrebbe assumere in futuro funzioni e obiettivi oggi svolti da misure tipiche dello sviluppo rurale (ad esempio, i pagamenti agro‐ambientali).Ciò richiederebbe di guardare alla riforma della PAC nel suo complesso, eliminando in questo caso le duplicazioni esistenti tra i due pilastri, per cercare di razionalizzare gli strumenti di supporto finanziario;

dell’esigenza, molto avvertita in un sistema agro‐alimentare sempre più aperto alla competizione internazionale, di un’adeguata rete di salvaguardia (safety net) contro i rischi (volatilità del mercato e crisi potenziali). Questa esigenza è stata richiamata anche dal Parlamento Europeo2 e da una recente proposta della Presidenza spagnola. Va ribadito tuttavia con chiarezza che tale funzione non può essere annoverata, nella nuova PAC, nell’ambito dello sviluppo rurale, ma richiede risorse e un quadro giuridico ad hoc.

GLI OBIETTIVI DELLA NUOVA POLITICA DI SVILUPPO RURALE

L’attuale politica di sviluppo rurale, nelle intenzioni dichiarate dal regolamento che norma il FEASR, si concentra su due finalità principali:

– accompagnare ed integrare le politiche di sostegno del reddito e del mercato della PAC e quindi contribuire agli obiettivi che il Trattato assegna alla stessa PAC;

– tener conto degli obiettivi generali della politica di coesione economica e sociale definiti nel Trattato e contribuire al loro perseguimento, integrando anche le priorità definite dal Consiglio per l’agenda di Lisbona e Göteborg in materia di competitività e sviluppo sostenibile. Appare quindi necessario confermare che nel futuro lo sviluppo rurale implementi politiche che si integrino con il resto della PAC, con la politica di coesione e con le politiche ambientali dell’UE. Nel definire gli obiettivi dello sviluppo rurale, per il futuro occorre tener conto degli orientamenti delineati dalla Presidenza della Commissione3 e dal dibattito che si è aperto anche per merito dell’iniziativa del Parlamento Europeo4. Inoltre, occorre tener conto dell’esperienza maturata in questi anni di nuova programmazione e far tesoro da quanto emerge dall’approccio alla programmazione strategica introdotto dal regolamento sullo sviluppo rurale. Tutto ciò spinge, da un lato, a rivedere in una certa misura le priorità strategiche dell’attuale programmazione e, dall’altro, a riconsiderarne il contenuto.

L’obiettivo della Competitività. Questo obiettivo continua ad assumere un ruolo centrale nelle future politiche di sviluppo rurale. Tuttavia va sottolineato che il perseguimento della competitività, nel caso dell’agricoltura e dell’agro‐alimentare, richiede una forte inversione di rotta rispetto all’esperienza attuata sin’ora. La promozione della competitività dovrà essere coniugata, mediante l’uso di opportuni criteri, con l’innovazione, l’adozione di dosi crescenti di “green technology”, la formazione e il potenziamento del capitale umano, la 2 Working Document on the Future of the CAP after 2013 (Comitato Agricoltura e Sviluppo Rurale) 3 Si veda il recente documento EUROPA 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva 4 Si veda il già citato Working Document del Comitato Agricoltura e Sviluppo Rurale del PE crescita sostenibile, evitando, in coerenza con gli orientamenti di EUROPA 2020, il degrado ambientale, la perdita di biodiversità, l’uso non sostenibile delle risorse e l’adozione di tecnologie ad alto consumo energetico. Gli investimenti aziendali dovranno essere ancorati a criteri di scelta fortemente selettivi in questa direzione. Inoltre, il concetto di competitività andrà visto in una logica territoriale e non solo puramente aziendale: è infatti dall’insieme di tecniche produttive, valori, relazioni tra imprese e attori istituzionali, immagine del territorio, cultura, che la produzione agro‐alimentare prende le mosse e si afferma sui mercati. Ciò richiede anche che questo concetto di competitività territoriale venga reso operativo anche nelle strategie dei Programmi di Sviluppo Rurale.

La gestione sostenibile delle risorse. La priorità della gestione dell’ambiente e dello spazio rurale, attualmente contemplata nell’Asse 2 dei PSR, non è più in grado di rispecchiare le grandi sfide future. L’enfasi posta dall’Health Check sulle sfide ambientali e l’operazione di riprogrammazione che ne è seguita hanno messo in evidenza come tali sfide non possono essere racchiuse all’interno di uno specifico Asse, ma rappresentino esse stesse delle grandi priorità che servono a strutturare i programmi. Inoltre è apparso evidente che la sfida della lotta al cambiamento climatico assume un grado di generalità e una portata maggiore delle altre (gestione delle risorse idriche, sviluppo di energie alternative e del risparmio energetico, conservazione della bio‐diversità). Appare opportuno pertanto che gli Stati membri selezionino le priorità ambientali più rilevanti e a queste subordino la scelta delle misure di intervento più idonee, abbandonando la logica delle misure omogenee per Asse. Le future priorità ambientali potranno identificare più Assi di intervento, individuati come di consueto di concerto tra Commissione Europea, Stato e Regioni, a ciascuno dei quali possono concorre più misure del futuro menu, senza una pre‐selezione comunitaria, come è contemplato attualmente nell’Asse 2. Potranno concorrervi anche misure di investimento, di diversificazione, etc. in modo orizzontale rispetto agli Assi di intervento.

La diversificazione delle economie rurali, la qualità della vita e

l’inclusione sociale nelle aree rurali. L’importanza degli obiettivi legati ad una visione più ampia del rurale e al territorio nel suo insieme va ribadita con forza. Essi rappresentano fondamentali punti di arrivo nell’evoluzione delle politiche strutturali originarie. Questi obiettivi consentono di assumere una visione integrata del rurale nelle sue diverse dimensioni: economica, ambientale e sociale. Si ritiene tuttavia che tali obiettivi vadano integrati per ciò che attiene l’inclusione sociale delle fasce più deboli della popolazione rurale, non solo nelle aree rurali più remote ma anche in quelle peri‐urbane. Inoltre, vanno previsti strumenti per stimolare l’imprenditorialità nelle aree rurali, non solo in attività collegate all’agricoltura, ma anche in altri settori. Su questo obiettivo, tuttavia, va sviluppato un maggiore coordinamento con gli altri Fondi.

Il potenziamento della governance. Questo obiettivo riveste un’importanza rilevante, non solo per ciò che riguarda la dimensione locale e il mainstreaming dell’approccio Leader. Interventi migliorativi della governance vanno promossi con riferimento al capitale umano e all’assetto organizzativo sovra‐locale. Ferma rimanendo la validità dell’approccio Leader, il sostegno finanziario va destinato anche a forme di progettazione integrata di respiro più ampio. Nel contempo, vanno promossi partenariati tra soggetti pubblici per migliorare il coordinamento orizzontale e verticale, la formazione degli amministratori pubblici, l’innovazione organizzativa, la formazione di reti di scambio di esperienze tra territori. Tutto ciò oggi appare fuori dalla portata del menu di misure previsto per lo sviluppo rurale, mentre andrebbe consentita l’introduzione di interventi ad hoc, con il sostegno comunitario, per l’innovazione organizzativa e della governance.

L’articolazione delle priorità nei programmi. La struttura dei programmi va impostata su basi nuove: non più su priorità come insieme di misure omogenee, ma su priorità tematiche a cui viene subordinata la scelta delle misure più idonee per il perseguimento degli obiettivi. Ciò implica che una misura di intervento può essere funzionale al raggiungimento di più priorità. La scelta delle misure più idonee al perseguimento delle priorità strategiche deve essere demandata all’autorità di gestione del programma e non può essere definita a monte dagli Orientamenti Comunitari o dal regolamento generale.

La concentrazione territoriale. La caratteristica peculiare del territorio rurale italiano (e non solo) è la diversità. Tale diversità tuttavia è scarsamente presa in conto dalla politica di sviluppo rurale, che spesso preferisce applicare in modo omogeneo la strategia di intervento e lasciare che sia la domanda spontanea a produrre iniziative finanziate con il supporto pubblico. Questa strategia di diffusione generalizzata del sostegno non è più adeguata alle esigenze dei territori perché produce profonde distorsioni nella destinazione della spesa pubblica, privilegiando quelle aree che già sono ricche di iniziative di sviluppo. Di conseguenza, questa strategia non è coerente con i principi della coesione territoriale. Nella futura programmazione, pertanto, occorre ancorare le priorità tematiche ai diversi territori, declinando la strategia a livello delle diverse aree rurali individuate.

5. LA SEMPLIFICAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE E DELLA GESTIONE

Quadro programmatorio. L’attuale quadro normativo dello sviluppo rurale prevede la realizzazione di programmi nazionali o regionali che comprendano una strategia complessiva di intervento per l’intero territorio nazionale o regionale. Non è possibile, pertanto, attuare programmi che intervengano solo parzialmente su specifici territori e che perseguano solo alcuni obiettivi di sviluppo. Pur nel rispetto del principio di semplificazione che ha ispirato tale assetto normativo, occorre tener conto delle esigenze specifiche degli Stati membri che, per il loro assetto istituzionale, adottano una programmazione su base regionale e per i quali è necessario sviluppare, in determinate circostanze, accanto agli interventi regionali, anche azioni di respiro multi regionale e sovra‐regionale, di natura complementare a quelli realizzati dalle Regioni.

Flessibilità finanziaria. Gli attuali strumenti, per favorire l’efficienza finanziaria della programmazione, contemplano l’utilizzo di uno strumento di penalizzazione automatica per quei PSR che entro un determinato periodo di tempo non utilizzano le risorse disponibili. Al riguardo, va osservato come l’applicazione di tale principio avvenga in maniera differenziata all’interno dei vari Stati membri. In quei Paesi con programma unico, il meccanismo di disimpegno automatico delle risorse finanziarie avviene a livello nazionale, mentre laddove ciò non è possibile, ovvero negli Stati membri ad assetto federale o regionale, l’applicazione può avvenire solamente a livello di singolo PSR. Tale impostazione, non neutrale rispetto all’ordinamento istituzionale dei vari Paesi, penalizza fortemente quelli ad assetto regionale, non consentendo temporanee compensazioni finanziarie tra Regioni che, per motivi estranei a ciò che determina l’efficienza della spesa (es. situazioni di crisi, eventi eccezionali), potrebbero trovare difficoltà nell’assorbimento dei fondi pubblici. Occorrerebbe, quindi, rendere possibile l’applicazione del meccanismo di disimpegno a livello nazionale, anche attraverso l’introduzione di un piano finanziario unitario per ciascuno Stato membro.

Inoltre, va sottolineata la necessità di individuare soluzioni che consentano di mitigare, già nella corrente programmazione, la regola del disimpegno automatico. Per migliorare la qualità della spesa appare opportuno introdurre un sistema di premialità, analogo a quello esistente per i Fondi Strutturali, ancorato a criteri di efficienza e di efficacia, capace di introdurre elementi positivi di concorrenzialità tra Regioni e/o territori diversi.

Sistemi di gestione e controllo. L’adozione di sistemi di gestione e controllo efficienti ed efficaci, da parte delle pubbliche amministrazioni impegnate nell’attuazione dei PSR, è di fondamentale importanza per il raggiungimento degli obiettivi che lo sviluppo rurale persegue. Tale aspetto è ancor più rilevante per quelle amministrazioni che movimentano annualmente un ammontare di risorse rilevanti. L’adozione di sistemi standardizzati di gestione e controllo, certificati da organismi indipendenti, è considerato un fattore chiave per garantire l’economicità della gestione, la qualità dei processi nonché per comunicare all’esterno tale fattore qualitativo. In tal senso, è auspicabile la creazione di adeguati standard anche per i programmi cofinanziati da fondi comunitari, ivi incluso lo sviluppo rurale, da definire congiuntamente tra Commissione europea e Stati membri, adottabili su base volontaria da parte delle pubbliche amministrazioni che gestiscono i fondi stessi. L’adozione e il mantenimento degli standard, certificabile da organismi terzi, potrebbe concretamente abbattere il rischio di una inadeguata capacità di gestione dei programmi comunitari, consentendo alla Commissione europea e agli altri organismi deputati al controllo della spesa pubblica, di concentrarsi, seppur in modo non esclusivo, sui casi che effettivamente necessitano di maggiori verifiche. Tali sistemi, inoltre, potrebbero essere incentivati con l’attribuzione di un minore fattore di rischio e con il sistema di premialità di cui sopra.

Regimi di aiuto. L’attuale impostazione normativa richiede una semplificazione delle regole che derivano dai regimi di concorrenza per interventi di sviluppo rurale. Ciò è particolarmente vero per le misure extra‐agricole attivate nel quadro dei PSR, per le quali è necessaria una notifica separata alla Commissione europea per verificarne la compatibilità ai sensi degli articoli 87 e 88 dello Trattato. La molteplicità delle notifiche e delle conseguenti decisioni che devono essere assunte dalla Commissione europea comporta una eccessiva complessità, che si traduce in un rallentamento della capacità attuativa. Sarebbe opportuno che il processo di approvazione dei programmi di sviluppo rurale possa comprendere tutti i regimi di aiuto, semplificando e garantendo un percorso analogo a quello delle misure dello sviluppo rurale, sia nell’esame che nell’approvazione.

6. UN NUOVO RAPPORTO CON IL PRIMO PILASTRO

Il legame di complementarità tra primo e secondo pilastro viene indicato dall’Unione Europea come necessario per il raggiungimento di obiettivi comuni di competitività e qualità della vita, che vedono proprio nell’uso congiunto di diverse misure il superamento delle disparità di sviluppo dell’agricoltura e delle are rurali europee.

Tuttavia, nel primo pilastro la riduzione del ruolo di regolamentazione del mercato a favore di quello di produzione di beni pubblici e l’introduzione della questione della sostenibilità come direttrice trasversale di tutte le politiche europee ha portato ad una sovrapposizione, piuttosto che ad una complementarietà, tra i due pilastri con la conseguenza di una aggravio amministrativo e procedurale, sia per il beneficiario finale, sia per l’amministrazione.

La riforma di alcune delle principali OCM, quali ortofrutta, vino, ed olio ha infatti introdotto o rafforzato, in un ottica di adattamento al mercato, misure strutturali proprie dello Sviluppo Rurale, mentre il riconoscimento della multifunzionalità dell’agricoltura e della sua capacità di produrre beni e servizi pubblici ha portato all’introduzione nel secondo pilastro di misure di sostegno al reddito, anche di tipo compensativo, che spesso si sovrappongono ad analoghe misure del I pilastro, come quelle relative al sostegno di tipi specifici di agricoltura (previste dall’attuale art. 68 del Regolamento 73/2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune).

Non sembra, quindi, possibile ripensare una politica di sostegno allo Sviluppo Rurale che non riconsideri nel suo complesso le modalità di sostegno al reddito delle imprese agricole, pur differenziate rispetto ai tipo ed alla localizzazione geografica, in un’ ottica di maggiore sostenibilità economico‐sociale e di semplificazione amministrativa. Questo non vuol dire rinunciare ad una programmazione territoriale o per tipi di agricoltura, ma giungere ad una razionalizzazione dell’utilizzo (e quindi delle procedure di accesso) per i fondi del primo e del secondo pilastro che hanno finalità analoghe e utilizzano strumenti di pagamento diretti che fanno riferimento al reddito d’impresa. Pertanto, è auspicabile l’inserimento di tutti i pagamenti diretti alle imprese all’interno di un unico “contenitore” che contempli sia pagamenti disaccoppiati (l’attuale PUA), sia pagamenti vincolati ad impegni specifici da parte dell’agricoltore rispetto alla condizionalità e agli standard delle produzioni. Questi ultimi pagamenti dovrebbero essere maggiormente flessibili, sia in termini di durata, sia di localizzazione. In quelle aree dove misure ambientali territorialmente specifiche concorrono in modo significativo ad una programmazione integrata, tali misure potrebbero essere appositamente disegnate e realizzate all’interno dei PSR.

Allo stesso modo, andrebbero unificate quelle misure, attualmente finanziate dai due pilastri, che hanno un’ unica finalizzazione e differiscono per tipologia di beneficiario, come nel caso degli interventi strutturali o di formazione e consulenza previsti dalle OCM (es. vino ed olio). Molte di queste misure sono oggi a carattere transitorio, in quanto rappresentano strumenti di “accompagnamento” delle riforme delle OCM che hanno portato al disaccoppiamento degli aiuti. Sono quindi destinate a finire con l’attuale periodo di programmazione. Occorre comunque evitare il ripetersi delle problematiche sulla demarcazione. Gli interventi che potranno sopravvivere, verosimilmente quelli finalizzati a migliorare le condizioni di immissione dei prodotti sul mercato, possono trovare posto tra le misure per la competitività del sistema agro‐alimentare e, come tali, essere gestite in modo coordinato con quelle previste nell’Asse I, sia attraverso politiche di filiera a carattere nazionale o regionale, sia attraverso politiche territoriali.

7. UN MAGGIOR COORDINAMENTO CON LE POLITICHE DI COESIONE

La separazione tra l’azione del FEASR e quella degli altri Fondi strutturali va superata attraverso il rafforzamento dell’integrazione strategica, fermo restando l’attuale assetto delle competenze dei diversi Fondi. In particolare, appare opportuna l’introduzione di un Quadro Strategico Unitario per tutti i Fondi a livello Comunitario, Nazionale e Regionale che includa la definizione di priorità tematiche comuni, rispetto alle quali individuare integrazioni e sinergie in sede di programmazione strategica. La scelta delle modalità atte a garantire il perseguimento congiunto di tali priorità è demandata all’autorità di gestione del programma.

Il miglioramento dell’integrazione tra politiche implica il potenziamento della governance degli interventi. Tale azione va realizzata prevedendo la promozione di partenariati che consentano l’intervento integrato dei diversi fondi a livello sub‐regionale e locale e un miglior coordinamento orizzontale e verticale degli interventi. I programmi, Nazionali e/o Regionali, dovranno pertanto prevedere, all’interno della priorità Governance, oltre all’approccio Leader, strumenti e soluzioni organizzative per la progettazione integrata di più ampio respiro e il coordinamento con gli altri Fondi. In questo modo sarà possibile assicurare un’azione coordinata delle due politiche, l’integrazione a livello locale degli interventi, l’identificazione delle misure più idonee al perseguimento delle priorità comuni. Per la piena operatività di tali strumenti è prioritario garantire una tempistica comune nella programmazione dei due ambiti (sviluppo rurale e coesione) e rafforzare la possibilità di uso integrato dei fondi a livello locale.

La definizione di adeguati meccanismi di coordinamento tra le azioni realizzate con il contributo dei diversi Fondi in dati territori o campi di attività, con la finalità di sviluppare sinergie tra i diversi ambiti di intervento per la migliore efficacia delle politiche, dovrà necessariamente accompagnarsi ad una armonizzazione delle modalità di funzionamento dei Fondi stessi, incluse le regole di ammissibilità delle operazioni e delle spese.

Riguardo all’assetto delle competenze occorre ribadire l’opportunità di mantenere gli Assi 3 e 4 nelle competenze del FEASR. Il mantenimento dello status quo è prioritario al fine di garantire la continuità e la capitalizzazione dell’azione già intrapresa dalla politica rurale per garantire uno sviluppo sostenibile dei territori rurali, anche attraverso il sostegno alla produzione di beni pubblici connessi all’esercizio delle attività agricole e agli investimenti necessari per la loro valorizzazione e fruizione.

8. IL RAFFORZAMENTO DEL MONITORAGGIO E DELLA VALUTAZIONE

Monitoraggio e valutazione sono strumenti irrinunciabili per migliorale la conoscenza sugli effetti della politica di sviluppo rurale e indicare alle amministrazioni le modalità di intervento più efficienti ed efficaci.

Il rafforzamento di questi strumenti e del loro utilizzo da parte delle amministrazioni interessate e degli stakeholders richiede una loro semplificazione ed evoluzione. In primo luogo, va superata la convinzione che tutto il sistema di monitoraggio e valutazione debba girare attorno a una lista comune di indicatori, seppure semplificata. L’esperienza di questi anni ha dimostrato come non esistano indicatori aggregabili e/o confrontabili a livello comunitario a causa delle basi dati, delle metodologie e dei sistemi di raccolta inevitabilmente differenti e difficilmente allineabili tra i 27 Stati membri.

Monitoraggio e valutazione devono continuare, tuttavia, a dimostrare la capacità degli interventi finanziati di raggiungere gli obiettivi definiti a livello comunitario, nazionale e regionale. Per far questo è indispensabile che si:

‐ superi l’approccio valutativo concentrato sul programma nella sua interezza e complessità;

‐ presti maggior attenzione a dimostrare gli effetti della politica di sviluppo rurale in particolare a livello territoriale. Tale approccio non esclude l’utilizzo di indicatori quantitativi, che non devono tuttavia essere per forza riconducibili a una lista comune;

‐ dia spazio all’analisi dei processi di cambiamento che la politica di sviluppo rurale attiva a livello settoriale e/o territoriale;

‐ sviluppino metodologie comuni, piuttosto che liste di indicatori comuni;

‐ presti attenzione al coinvolgimento degli stakeholder nei processi di valutazione e alla diffusione dei risultati con strumenti effettivamente utilizzabili;

‐ rafforzi il sistema Rete e lo scambio di esperienze tra amministrazioni coinvolte nei processi di valutazione e valutatori.

PIANO STRATEGICO DELLO SVILUPPO RURALE

L’AGRICOLTURA A BENEFICIO DI TUTTI

RETE RURALE NAZIONALE 2007-2013 Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali

Dipartimento delle politiche competitive del mondo rurale e della qualità Direzione generale della competitività per lo sviluppo rurale

Via XX Settembre, 20 – 00187 Roma

reterurale@politicheagricole.gov.it http://www.reterurale.it


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